目前,包括中国在内的很多国家对PPP模式的应用主要集中在新建基础设施的投资领域,包括公路、地铁、桥梁、隧道、污水以及垃圾处理设施的投资等。由于这些基础设施的初始投资规模大、建设周期长,单靠政府财政投入已经不能满足人们的需求,因此,由社会资本参与投资,与政府组成伙伴关系共同提供此类公共服务确是PPP模式的优势所在,但如果把PPP模式仅仅理解为政府与社会资本在新建基础设施投资领域的合作,则显然是过于狭隘了。
另外,PPP模式作为政府与社会力量合作供给公共服务的一种新模式,第二个P即private既可以是拥有资本的企业,也可以是其他没有资本优势但却拥有技术、专业和管理优势的社会组织。李克强总理提出的“将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”之表述也表明,参与公私合作的社会力量显然并不只限于拥有资本的企业,也包括政府与其他社会组织的合作。事实上,美国联邦政府二战之后的每一项主要政策和计划几乎都是通过公私伙伴关系进行管理的,而其中大量的合作者都是社会组织。公私伙伴关系的优势在于它能整合更多的社会资源,既包括资本资源,也包括技术、专业、管理和人力资源,共同供给公共服务,以实现多元主体合作供给的新格局,并通过这种多元主体合作供给所必然带来的竞争来改进公共服务的供给质量和效率。西方政府的改革实践也已在更广泛的领域证明了PPP模式的这一优势。
原有基础设施的改建、扩建以及管理和运营领域。据统计,1984年至1994年间,世界范围内以PPP模式对基础设施的投资共计6650亿美元,其中针对原有基础设施的投资就占了一半。而在对原有基础设施的管理和运营方面,各国更是在大规模地使用着PPP模式。
运营的这些基础设施基本都拥有这样的特点:一是具有天然垄断性;二是具有规模效应;三是产品与公民的生活息息相关。对于这类准公共产品的运营如若完全私有化,则往往会使其失去公共属性,从而损害公众利益。但若将这些基础设施完全交由政府来管理和运营,则又形成了垄断,而只要是垄断它就逃不出垄断与生俱来的弊病,包括不按市场规律办事、服务态度差、价格高、管理低效等等,所以引入PPP模式就可在不改变所有制性质的前提下,政府仅仅将其经营和管理的权力通过合同的方式外包给某个社会组织,并准许其向使用其产品和服务的用户收费以获取利润。
这种模式的优势在于:一是可以借助社会组织之间的竞争,提高基础设施运营的效率和质量,因为只有那些能提供物有所值服务的社会组织才能得到政府外包的合同。二是政府可以通过合同的签订保留对社会组织提供产品的定价指导权和监督权,以确保该产品的准公共性。三是可以借助社会组织所拥有的先进技术、专业知识和管理经验提高基础设施的运营水平。
事务类公共服务的供给领域。事务类公共服务供给领域PPP模式的使用主要是合同外包或购买。这已是西方各国公共服务市场化和社会改革中最常用的一种PPP模式,即政府将原来由自己生产的公共服务通过合同的方式外包给某一社会组织,并根据社会组织提供的公共服务质量和数量以财政支付的方式购买该社会组织提供的服务。承包政府公共服务的社会组织既可以是营利性组织,也可以是非营利性组织。这类服务主要包括公共交通、垃圾清运、环境保护、医疗救助、社会保障、图书馆、公园的管理与维护、公共项目的论证与规划,以及一些面向弱势群体的公共福利项目,如为无家可归者提供避难所、精神健康和智障项目、毒品和酒精治疗项目、日托设施的经营、为无家可归者提供食物、老年人项目、儿童福利项目、公共与老人公寓等。这其中大量的尤其是面向弱势群体的项目都是由非政府组织甚至是慈善组织及志愿者来提供的。大量的社会组织包括慈善和志愿者参与公共服务的提供不仅减轻了政府财政压力、改进了公共服务的质量,更重要的是它还激发了社会组织包括公民个体参与公共事务治理的热情,从而真正实现了公共事务的多元共治格局。
事实上,由于这类项目往往具备数量和质量标准较容易界定以及生产商在市场上相对充盈这两个特点,很多国家也明确规定此类公共服务必须要借助社会力量来生产。比如美国1955年就正式发布了一项政策规定:“如果某些产品或服务能够通过正常商业渠道从私人企业采购获得,联邦政府就不得开展或继续从事此类商业性服务。”目前美国各级政府的管理层都在广泛的运用合同外包,统计数据显示,美国最少存在200种公共服务是由私营部门提供的。英国也在1988年通过《地方政府法》规定生活垃圾收集、街道清洁等6项基本的市政服务必须通过竞争招标来安排。十八届三中全会也提出:“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”由此观之,事务类公共服务应该由政府与社会组织合作供给已经成为共识。
教育、医疗等基本公共服务的供给领域。所谓基本公共服务就是每个合法公民无论其出身、社会地位和支付能力如何,都可以大致均等享受的公共服务。由于其公益性质,营利性组织是没有动力介入的,只能依靠政府以及少量的慈善力量。这样,政府几乎成了这类服务的唯一供给主体,但政府的垄断性供给也就很难避免服务态度差、服务质量低以及资金浪费等弊端。比如在英国全民免费公立医院的垄断性经营中,医院不仅没有改进服务质量和效率的动力,有时甚至会故意降低服务质量和效率,因为如果其服务质量好效率高,就会吸引更多的消费者,这就给自己增加了工作负担,相反,如果其服务质量差效率低,到这里来寻求服务的消费者自然就会减少,而这恰恰可以让他们工作更轻松。因为,在拨款一定的前提下,消费者越少其相对收益就越高。
为了改变这种劣币驱除良币的现象,英国在其公立医院系统、美国在其公立学校系统开始引入私人资本参与竞争。其主要做法就是以代用券的引入改变了拨款方式,由原来的拨款给服务供给单位,转变为拨款给每一位消费者。以美国的公立教育为例,每个有学龄儿童的家庭都会得到一张与学龄儿童的学费相当的代用券,持此代用券的家长可以将他们的子女送入任何一类学校,无论是公立学校、私人学校还是特许学校。家长在将孩子送入学校的同时也将代用券交付给学校,学校就可以凭此代用券到发券的政府机构兑换相应数量的现金。这就意味着公立学校若吸引不到足够的学生就会面临缺少资金而难以维持的命运。这种做法实际上是通过代用券这一媒介,让私人资本参与到了基本公共服务的供给之中,并形成了公私之间的合作与竞争,迫使公共组织改进服务质量。
所以,PPP模式的使用并不仅限于新建基础设施的投资领域,而且由新建基础设施的投资领域延伸到其他公共服务领域也已经是一种世界趋势。以PPP模式开始最早运行也较为规范的英国为例,目前其PPP项目的适用范围已远远超越了基础设施投资领域,开始向其他公共服务领域延伸,包括国防、公共秩序、娱乐文化、教育等。2005年以后这种趋势更加明显。以2005年至2009年为例,从PPP项目金额上看,作为基本公共服务的教育领域和卫生领域占比分别是27%和25%,而作为基础设施领域的交通占比仅为17%;从PPP项目数量上看,作为基本公共服务的教育领域和卫生领域占比分别是35%和34%,其他一般公共服务领域占比14%,而作为基础设施的交通运输仅占4%。所以,无论从项目金额还是项目数量上看,近年来教育和卫生这两个基本公共服务领域的PPP项目占比均超过50%。

PPP (政府和社会资本合作:Public-Private Partnership)

一、问题的提出

PPP(Public-Private
Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比,狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。

目前我国同时在推广政府购买服务与PPP两种新型公共产品供给模式。实践中,有些政府主管部门将政府付费型PPP项目命名为政府购买服务项目或PPP
及政府购买服务项目等名称,导致项目参与方在项目实施过程中出现是该按照《政府购买服务管理办法》重点完善预算程序和采办程序,还是重点完成物有所值和财政可承受能力评价,亦或是同时适用上述规定等困惑。当然,也存在主管机关将实为政府付费型PPP项目在命名为政府购买服务项目并签订政府购买服务合同,从而绕过物有所值和财政可承受能力评价的现象。

PPP是Public-Private
Partnership的英文首字母缩写,指在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

因此,如何划分政府购买服务和政府付费型PPP的界限成为参与者们准确运用相应模式及成功实施项目的前提之一。

PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,而且是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

二、政府购买服务的界定

PPP模式的意义

理论层面的政府购买服务

为什么PPP相关政策密集出台,PPP模式的意义何在?

广义的政府购买服务指“根据预先订立的合同赋予的特许权,由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其的商品、服务或公共设施,以满足使用者服务需求的制度安排和实施机制。”

政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。当前,我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

狭义的政府购买公共服务指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,并根据社会组织提供的服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付费用,是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务的方式。”

(一)推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。

简单分析上述定义,不难得出以下两条结论:

(二)推广运用政府和社会资本合作模式,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。

广义与狭义的界定都包含以下3个核心要素:政府提供资金;社会力量按照政府要求完成受托工作;政府负责监督、考评服务提供者。

(三)推广运用政府和社会资本合作模式,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。推广使用“PPP”模式,是支持新型城镇化建设的重要手段。有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。

广义与狭义界定的核心区别在于服务内容是否包含提供有形的公共设施。

PPP模式分类

现行规定中的政府购买服务

从广义的层面讲,公私合作(PPP)应用范围很广,从简单的,短期(有或没有投资需求)管理合同到长期合同,包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段,对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种:

《政府购买服务管理办法》第2条规定:本办法所称政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。

(1)建造、运营、移交(BOT)

第一,该办法并没有指出可以在公共基础设施领域购买服务。第二,该办法规定政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准,而已有各政府指导目录中均没有将基础设施投融资与建设等纳入购买内容。

私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件(和向用户收费),在期满后,转交给公共部门的合作伙伴。

因此,可以认为《政府购买服务管理办法》采纳的是狭义的概念。

(2)民间主动融资(PFI)

三、政府付费型PPP的界定

PFI是对BOT项目融资的优化,指政府部门根据社会对基础设施的需求,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府,而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

理论层面的政府付费型PPP

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